自然資源部 農業(yè)農村部 關于加強和改進永久基本農田保護工作的通知
各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市自然資源、農業(yè)農村主管部門，新疆生產建設兵團自然資源、農業(yè)農村主管部門，中央軍委后勤保障部軍事設施建設局，國家林業(yè)和草原局，中國地質調查局及部其他直屬單位，各派出機構，部機關各司局：
按照黨中央、國務院關于全面劃定永久基本農田并實行特殊保護的決策部署，自然資源部、農業(yè)農村部(以下簡稱“兩部”)精心組織，各省(區(qū)、市)黨委政府扎實推進，完成了永久基本農田劃定工作，并納入各級土地利用總體規(guī)劃，實現(xiàn)了上圖入庫、落到實地，取得積極成效。當前，我國經(jīng)濟轉向高質量發(fā)展階段，新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設深入推進，農業(yè)供給側結構性改革逐步深入，對守住耕地紅線和永久基本農田控制線提出了更高要求。為鞏固劃定成果，有效解決劃定不實、非法占用等問題，完善保護措施，提高監(jiān)管水平，現(xiàn)就有關事項通知如下：
一、總體要求
(一)指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，牢固樹立新發(fā)展理念，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度，落實“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，以確保國家糧食安全和農產品質量安全為目標，加強耕地數(shù)量、質量、生態(tài)“三位一體”保護，構建保護有力、集約高效、監(jiān)管嚴格的永久基本農田特殊保護新格局，牢牢守住耕地紅線。
(二)基本原則。
堅持從嚴保護。堅守十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策，牢固樹立山水林田湖草是一個生命共同體理念，強化永久基本農田特殊保護意識，將永久基本農田作為國土空間規(guī)劃的核心要素，擺在突出位置，強化永久基本農田對各類建設布局的約束，嚴格控制非農建設占用，保護利用好永久基本農田。
堅持底線思維。堅守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、糧食生產能力不降低、農民利益不受損四條底線，永久基本農田一經(jīng)劃定，要納入國土空間規(guī)劃，任何單位和個人不得擅自占用或改變用途，充分尊重農民自主經(jīng)營意愿和保護農民土地承包經(jīng)營權，鼓勵農民發(fā)展糧食和重要農產品生產。
堅持問題導向。凡是存在劃定不實、補劃不足、非法占用、查處不力等問題的，查明情況、分析原因，提出分類處置措施，落實整改、嚴肅問責，確保永久基本農田數(shù)量不減、質量提升、布局穩(wěn)定。
堅持權責一致。充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，完善監(jiān)督考核制度，地方各級政府主要負責人要承擔起耕地保護第一責任人的責任，健全管控、建設和激勵多措并舉的保護機制。
二、鞏固永久基本農田劃定成果
(三)全面開展劃定成果核實工作。各省(區(qū)、市)自然資源主管部門會同農業(yè)農村主管部門要充分運用衛(wèi)星遙感和信息化技術手段，以2017年度土地變更調查、地理國情監(jiān)測、耕地質量調查監(jiān)測與評價等成果為基礎，結合第三次全國國土調查、自然資源督察、土地資源全天候遙感監(jiān)測、永久基本農田劃定成果專項檢查、糧食生產功能區(qū)和重要農產品生產保護區(qū)(以下簡稱“兩區(qū)”)劃定等工作中發(fā)現(xiàn)的問題，組織對本省(區(qū)、市)永久基本農田劃定成果進行全面核實，找準劃定不實、違法占用等問題，梳理問題清單，提出分類處置意見，以縣級行政區(qū)劃為單元編制整改補劃方案(具體要求詳見附件1)。
(四)全面清理劃定不實問題。根據(jù)《土地管理法》《基本農田保護條例》等法律法規(guī)要求，對下列不符合要求的耕地或其他土地錯劃入永久基本農田的，按照“總體穩(wěn)定、局部微調、量質并重”的原則，進行整改補劃，并相應對“兩區(qū)”進行調整，按法定程序修改相應的土地利用總體規(guī)劃。
1.將不符合《基本農田劃定技術規(guī)程》要求的建設用地、林地、草地、園地、濕地、水域及水利設施用地等劃入永久基本農田的;
2.河道兩岸堤防之間范圍內不適宜穩(wěn)定利用的耕地;
3.受自然災害嚴重損毀且無法復墾的耕地;
4.因采礦造成耕作層損毀、地面塌陷無法耕種且無法復墾的耕地;
5.依據(jù)《土壤污染防治法》列入嚴格管控類且無法恢復治理的耕地;
6.公路鐵路沿線、主干渠道、城市規(guī)劃區(qū)周圍建設綠色通道或綠化隔離的林帶和公園綠化占用永久基本農田的用地;
7.永久基本農田劃定前已批準建設項目占用的土地或已辦理設施農用地備案手續(xù)的土地;
8.法律法規(guī)確定的其他禁止或不適宜劃入永久基本農田保護的土地。
(五)依法處置違法違規(guī)建設占用問題。對各類未經(jīng)批準或不符合規(guī)定要求的建設項目、臨時用地、農村基礎設施、設施農用地，以及人工濕地、景觀綠化工程等占用永久基本農田的，縣級以上自然資源主管部門應依法依規(guī)嚴肅處理，責令限期恢復原種植條件。經(jīng)縣級自然資源主管部門會同農業(yè)農村主管部門組織核實，市級自然資源主管部門會同農業(yè)農村主管部門論證審核確實不能恢復的，按有關要求整改補劃永久基本農田和修改相應的土地利用總體規(guī)劃。對違法違規(guī)占用永久基本農田建窯、建房、建墳、挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者從事其他活動破壞永久基本農田，毀壞種植條件的，按《土地管理法》《基本農田保護條例》等法律法規(guī)進行查處，構成犯罪的，依法移送司法機關追究刑事責任。
(六)嚴格規(guī)范永久基本農田上農業(yè)生產活動。按照“尊重歷史、因地制宜、農民受益、社會穩(wěn)定、生態(tài)改善”的原則，在確保谷物基本自給和口糧絕對安全、確保糧食種植規(guī)?；痉€(wěn)定、確保耕地耕作層不破壞的前提下，對永久基本農田上農業(yè)生產活動有序規(guī)范引導，在永久基本農田數(shù)據(jù)庫、國土調查中標注實際利用情況和管理信息，強化動態(tài)監(jiān)督管理。
永久基本農田不得種植楊樹、桉樹、構樹等林木，不得種植草坪、草皮等用于綠化裝飾的植物，不得種植其他破壞耕作層的植物。本通知印發(fā)前，已經(jīng)種植的，由縣級自然資源主管部門和農業(yè)農村主管部門根據(jù)農業(yè)生產現(xiàn)狀和對耕作層的影響程度組織認定，能恢復糧食作物生產的，5年內恢復;確實不能恢復的，在核實整改工作中調出永久基本農田，并按要求補劃。
三、嚴控建設占用永久基本農田
(七)嚴格占用和補劃審查論證。一般建設項目不得占用永久基本農田;重大建設項目選址確實難以避讓永久基本農田的，在可行性研究階段，省級自然資源主管部門負責組織對占用的必要性、合理性和補劃方案的可行性進行嚴格論證，報自然資源部用地預審;農用地轉用和土地征收依法報批。深度貧困地區(qū)、集中連片特困地區(qū)、國家扶貧開發(fā)工作重點縣省級以下基礎設施、易地扶貧搬遷、民生發(fā)展等建設項目，確實難以避讓永久基本農田的，可以納入重大建設項目范圍，由省級自然資源主管部門辦理用地預審，并按照規(guī)定辦理農用地轉用和土地征收。嚴禁通過擅自調整縣鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃，規(guī)避占用永久基本農田的審批。
重大建設項目占用永久基本農田的，按照“數(shù)量不減、質量不降、布局穩(wěn)定”的要求進行補劃，并按照法定程序修改相應的土地利用總體規(guī)劃。補劃的永久基本農田必須是坡度小于25度的耕地，原則上與現(xiàn)有永久基本農田集中連片。占用城市周邊永久基本農田的，原則上在城市周邊范圍內補劃，經(jīng)實地踏勘論證確實難以在城市周邊補劃的，按照空間由近及遠、質量由高到低的要求進行補劃。重大建設項目用地預審和審查中要嚴格把關，切實落實最嚴格的節(jié)約集約用地制度，盡量不占或少占永久基本農田;重大建設項目在用地預審時不占永久基本農田、用地審批時占用的，按有關要求報自然資源部用地預審。線性重大建設項目占用永久基本農田用地預審通過后，選址發(fā)生局部調整、占用永久基本農田規(guī)模和區(qū)位發(fā)生變化的，由省級自然資源主管部門論證審核后完善補劃方案，在用地審查報批時詳細說明調整和補劃情況。非線性重大建設項目占用永久基本農田用地預審通過后，所占規(guī)模和區(qū)位原則上不予調整。
臨時用地一般不得占用永久基本農田，建設項目施工和地質勘查需要臨時用地、選址確實難以避讓永久基本農田的，在不修建永久性建(構)筑物、經(jīng)復墾能恢復原種植條件的前提下，土地使用者按法定程序申請臨時用地并編制土地復墾方案，經(jīng)縣級自然資源主管部門批準可臨時占用，并在市級自然資源主管部門備案，一般不超過兩年，同時，通過耕地耕作層土壤剝離再利用等工程技術措施，減少對耕作層的破壞。臨時用地到期后土地使用者應及時復墾恢復原種植條件，縣級自然資源主管部門會同農業(yè)農村等相關主管部門開展土地復墾驗收，驗收合格的，繼續(xù)按照永久基本農田保護和管理;驗收不合格的，責令土地使用者進行整改，經(jīng)整改仍不合格的，按照《土地復墾條例》規(guī)定由縣級自然資源主管部門使用繳納的土地復墾費代為組織復墾，并由縣級自然資源主管部門會同農業(yè)農村等相關主管部門開展土地復墾驗收?？h級自然資源主管部門要切實履行職責，對在臨時用地上修建永久性建(構)筑物或其他造成無法恢復原種植條件的行為依法進行處理;市級自然資源主管部門負責臨時用地使用情況的監(jiān)督管理，通過日常檢查、年度衛(wèi)片執(zhí)法檢查等，及時發(fā)現(xiàn)并糾正臨時用地中存在的問題。
(八)處理好涉及永久基本農田的礦業(yè)權設置。全國礦產資源規(guī)劃確定的戰(zhàn)略性礦產，區(qū)分油氣和非油氣礦產、探礦和采礦階段、露天和井下開采等情況，在保護永久基本農田的同時，做好礦產資源勘查和開發(fā)利用。非戰(zhàn)略性礦產，申請新設礦業(yè)權，應避讓永久基本農田，其中地熱、礦泉水勘查開采，不造成永久基本農田損毀、塌陷破壞的，可申請新設礦業(yè)權。
礦業(yè)權申請人依法申請戰(zhàn)略性礦產探礦權，開展地質勘查需臨時用地的，應依法辦理臨時用地審批手續(xù)。石油、天然氣、頁巖氣、煤層氣等油氣戰(zhàn)略性礦產的地質勘查，經(jīng)批準可臨時占用永久基本農田布設探井。在試采和取得采礦權后轉為開采井的，可直接依法辦理農用地轉用和土地征收審批手續(xù)，按規(guī)定補劃永久基本農田。
煤炭等非油氣戰(zhàn)略性礦產，礦業(yè)權人申請采礦權涉及永久基本農田的，根據(jù)露天、井下開采方式實行差別化管理。對于露天方式開采，開采項目應符合占用永久基本農田重大建設項目用地要求;對于井下方式開采，礦產資源開發(fā)利用與生態(tài)保護修復方案應落實保護性開發(fā)措施。井下開采方式所配套建設的地面工業(yè)廣場等設施，要符合占用永久基本農田重大建設項目用地要求。
已設礦業(yè)權與永久基本農田空間重疊的，各級地方自然資源主管部門要加強永久基本農田保護、土地復墾等日常監(jiān)管，允許在原礦業(yè)權范圍內辦理延續(xù)變更等登記手續(xù)。已取得探礦權申請劃定礦區(qū)范圍或探礦權轉采礦權的按上述煤炭等非油氣戰(zhàn)略性礦產管理規(guī)定執(zhí)行。礦業(yè)權人申請擴大勘查區(qū)塊范圍或擴大礦區(qū)范圍、申請將勘查或開采礦種由戰(zhàn)略性礦產變更為非戰(zhàn)略性礦產，涉及與永久基本農田空間重疊的，按新設礦業(yè)權處理。礦業(yè)權人不依法履行土地復墾義務的，不得批準新設礦業(yè)權，不得批準新的建設用地。
四、統(tǒng)籌生態(tài)建設和永久基本農田保護
(九)協(xié)調安排生態(tài)建設項目。黨中央、國務院確定建設的重大生態(tài)建設項目，確實難以避讓永久基本農田的，按有關要求調整補劃永久基本農田和修改相應的土地利用總體規(guī)劃。省級人民政府為落實黨中央、國務院決策部署，提出具有國家重大意義的生態(tài)建設項目，經(jīng)國務院同意，確實難以避讓永久基本農田的，按照有關要求調整補劃。其他景觀公園、湖泊濕地、植樹造林、建設綠色通道和城市綠化隔離帶等人造工程，嚴禁占用永久基本農田。
(十)妥善處理好生態(tài)退耕。對位于國家級自然保護地范圍內禁止人為活動區(qū)域的永久基本農田，經(jīng)自然資源部和農業(yè)農村部論證確定后應逐步退出，原則上在所在縣域范圍內補劃，確實無法補劃的，在所在市域范圍內補劃;非禁止人為活動的保護區(qū)域，結合國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌調整生態(tài)保護紅線和永久基本農田控制線。不得擅自將永久基本農田和已實施坡改梯耕地納入退耕范圍。對不能實現(xiàn)水土保持的25度以上的陡坡耕地、重要水源地15—25度的坡耕地、嚴重沙漠化和石漠化耕地、嚴重污染耕地、移民搬遷后確實無法耕種的耕地等，綜合考慮糧食生產實際種植情況，經(jīng)國務院同意，結合生態(tài)退耕有序退出永久基本農田。根據(jù)生態(tài)退耕檢查驗收和土地變更調查結果，以實際退耕面積核減有關省份的耕地保有量和永久基本農田保護面積，在國土空間規(guī)劃編制時予以調整。
五、加強永久基本農田建設
(十一)開展永久基本農田質量建設。根據(jù)全國土地利用總體規(guī)劃綱要、全國高標準農田建設規(guī)劃和全國土地整治規(guī)劃安排，優(yōu)先在永久基本農田上開展高標準農田建設，提高永久基本農田質量。開展農村土地綜合整治涉及永久基本農田調整的，在確保耕地數(shù)量有增加、質量有提升、生態(tài)有改善的前提下，制定所在項目區(qū)范圍內永久基本農田調整方案，由省級自然資源主管部門會同農業(yè)農村主管部門負責審核，按法定程序修改相應的土地利用總體規(guī)劃，“兩部”負責事中事后監(jiān)管。項目完成并通過驗收后，更新完善永久基本農田數(shù)據(jù)庫。
(十二)建立健全耕地質量調查監(jiān)測與評價制度。定期對全國耕地和永久基本農田質量水平進行全面評價并發(fā)布評價結果。完善耕地和永久基本農田質量監(jiān)測網(wǎng)絡，開展耕地質量年度調查監(jiān)測成果更新。加強耕地質量保護與提升，采取工程、化學、生物、農藝等措施，開展農田整治、土壤培肥改良、退化耕地綜合治理、污染耕地阻控修復等，有效提高耕地特別是永久基本農田綜合生產能力。
(十三)建立永久基本農田儲備區(qū)。為提高重大建設項目用地審查報批效率，做到保質保量補劃落地，在永久基本農田之外其他質量較好的耕地中，劃定永久基本農田儲備區(qū)。省級自然資源主管部門會同農業(yè)農村主管部門根據(jù)未來一定時期內重大建設項目占用、生態(tài)建設等補劃永久基本農田需要，確定市縣永久基本農田儲備區(qū)劃定目標任務，負責組織驗收永久基本農田儲備區(qū)劃定方案和成果數(shù)據(jù)庫(具體要求詳見附件2)并匯交到“兩部”。重大建設項目占用或整改補劃永久基本農田的，直接在儲備區(qū)中補劃。儲備區(qū)內耕地補劃前按一般耕地管理和使用，并根據(jù)補劃和土地綜合整治、農田整治、高標準農田建設和土地復墾等新增加耕地情況，結合年度土地變更調查對永久基本農田儲備區(qū)進行補充更新。
六、健全永久基本農田保護監(jiān)管機制
(十四)構建動態(tài)監(jiān)管體系。修訂《基本農田劃定技術規(guī)程》，統(tǒng)一永久基本農田劃定、建設、補劃、管理和數(shù)據(jù)庫建設標準。完善動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)，統(tǒng)一國土空間基礎信息平臺，建立數(shù)據(jù)庫更新和共享機制。省級自然資源主管部門和農業(yè)農村主管部門分別負責組織將本地區(qū)永久基本農田保護和“兩區(qū)”信息變化情況，通過監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)匯交到自然資源部和農業(yè)農村部，實時更新和共享永久基本農田占用、補劃信息及永久基本農田儲備區(qū)信息。結合自然資源調查、年度變更調查、耕地質量調查監(jiān)測與評價、自然資源督察等，對永久基本農田數(shù)量、質量變化情況進行全程跟蹤，實現(xiàn)動態(tài)管理。
(十五)嚴格監(jiān)督檢查?？h級以上自然資源主管部門要強化日常監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)、制止和嚴肅查處違法違規(guī)占用耕地特別是永久基本農田的行為。經(jīng)查實屬于主觀故意、謀利為主、非程序性、非政策性等嚴重違法行為的，依照法律法規(guī)嚴肅查處并適時公開曝光。各派駐地方的國家自然資源督察局要加強監(jiān)督檢查，對督察發(fā)現(xiàn)的違法侵占永久基本農田問題，及時向地方政府提出整改意見并督促整改，整改不力的，按規(guī)定移送有權機關追責問責。
(十六)強化考核機制。按照《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》要求，將永久基本農田保護情況列入省級政府耕地保護責任目標考核、糧食安全省長責任制考核、領導干部自然資源資產離任審計的重要內容，與安排年度土地利用計劃、高標準農田建設資金和耕地質量提升資金等相掛鉤。對檢查考核中發(fā)現(xiàn)突出問題的省份，及時公開通報，限期進行整改。
(十七)完善激勵補償機制。省級自然資源主管部門和農業(yè)農村主管部門要會同相關部門，認真總結地方經(jīng)驗，按照“誰保護、誰受益”的原則，探索實行耕地保護激勵性補償和跨區(qū)域資源性補償。鼓勵有條件的地區(qū)建立耕地保護基金，與整合有關涉農補貼政策、完善糧食主產區(qū)利益補償機制相銜接，與生態(tài)補償機制相聯(lián)動，依據(jù)永久基本農田保護任務和“兩區(qū)”劃定與建設任務落實情況、實際糧食生產情況，對農村集體經(jīng)濟組織和農戶給予獎補。
七、保障措施
(十八)落實工作責任。各省(區(qū)、市)自然資源主管部門和農業(yè)農村主管部門要根據(jù)通知要求，結合地方實際情況，研究制定加強和改進永久基本農田保護的具體操作辦法，明確措施、落實責任;以縣級行政區(qū)劃為單元，組織開展好已劃定成果核實整改、嚴格規(guī)范永久基本農田上農業(yè)生產活動和建立永久基本農田儲備區(qū)等各項工作。
縣級自然資源主管部門會同農業(yè)農村主管部門負責根據(jù)永久基本農田現(xiàn)狀核實情況，按照問題清單，提出分類處置建議，編制整改補劃方案和永久基本農田儲備區(qū)劃定方案，并同步開展永久基本農田數(shù)據(jù)庫更新完善和土地利用總體規(guī)劃修改報批工作;市級自然資源主管部門會同農業(yè)農村主管部門負責對縣級提交的工作成果進行論證審核，省級自然資源主管部門會同農業(yè)農村主管部門負責驗收，并以縣級行政區(qū)劃為單元匯交“兩部”。2019年12月31日前，與第三次全國國土調查工作同步完成全國永久基本農田儲備區(qū)建設和核實整改工作。
(十九)嚴肅工作紀律。各級地方自然資源主管部門和農業(yè)農村主管部門要站在講政治、顧大局的高度，履職盡責、求真務實、敢于碰硬，已經(jīng)劃定的永久基本農田不得隨意調整，確保永久基本農田成果的穩(wěn)定性與信息的真實性。各派駐地方的國家自然資源督察局對加強和改進永久基本農田保護工作跟蹤監(jiān)督，對督察發(fā)現(xiàn)的主觀故意或明知問題不報告、不查處的，對不按政策要求核實整改補劃的，對弄虛作假、敷衍了事的，要督促有關地方人民政府全面整改、嚴肅問責。自然資源部會同農業(yè)農村部將按一定比例以隨機抽查方式進行實地核查，發(fā)現(xiàn)問題的，督促地方舉一反三落實整改。
(二十)營造良好氛圍。各地要結合整改補劃工作，補充更新永久基本農田保護標志牌和界樁、保護檔案等，規(guī)范標識內容，保障群眾知情權，接受社會監(jiān)督;要充分依靠中央和地方主流媒體，用好部門媒體，通過多種形式及時做好永久基本農田劃定和特殊保護政策解讀與宣傳工作;要及時回應社會關切，凝聚起全社會保護耕地共識，營造良好的輿論氛圍。
本通知自印發(fā)之日起施行，有效期5年。原國土資源部印發(fā)的《關于全面實行永久基本農田特殊保護的通知》中有關開展永久基本農田整備區(qū)建設、臨時用地占用永久基本農田等政策按本通知要求執(zhí)行。
附件:
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